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Betriebs- und Rechtsformen

Garantiert 22.8.2005, Gabriele Beger, Quelle: Verlag Dashöfer GmbH

Gabriele Beger: Betriebs- und Rechtsformen (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2011, Abschn. 3.7)

Sparzwänge der Kommunen, der Wunsch nach größerer Flexibilität oder die mögliche Beteiligung Dritter an der Unterhaltung einer Bibliothek oder Informationseinrichtung sind häufige Gründe für die Beschäftigung mit einer neuen Betriebs- bzw. Rechtsform. Beispiele und Vorbilder gibt es inzwischen viele. Bereits 1991 hat der Städtetag eine Empfehlung zum Rechtsträgerwechsel herausgegeben.* Die darin enthaltenen Aussagen haben zu großen Teilen noch heute Bestand. Die meisten Beschäftigten im öffentlichen Dienst stehen dieser Entwicklung aber eher skeptisch gegenüber, dabei ist der Wechsel in die richtige Betriebsform eine Chance.

Dieses Kapitel soll wichtige Hinweise geben, die bei einer Überführung in eine neue Betriebs- bzw. Rechtsform zu beachten sind. Betriebsformen gibt es viele. Nicht alle sind aber geeignet, um einen Bibliotheksbetrieb oder eine Dokumentationseinrichtung zu führen. Eine Reihe fallen von vorn heraus aus, wie die Körperschaft des öffentlichen Rechts oder die privatrechtliche Kommanditgesellschaft. In erstgenannter befindet sich die Kommune selbst und die Kommanditgesellschaft ist eine reine Handelsorganisation. Dennoch stehen eine Vielzahl von Betriebsformen des öffentlichen und des privaten Rechts zur Auswahl.

Weiterführende Literatur

Gabriele Beger: Weiterführende Literatur (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2011, Abschn. 3.7.0)

Beger, Gabriele: Kooperation – Fusion – Zentralisierung. Rechtsformwechsel als Problemlösung. In: Beiträge zur bibliothekarischen Weiterbildung: Wie viele Bibliotheken brauchen wir …? Hrsg. von Dr. Rolf Busch. Bad Honnef: Bock und Herchen, 2004

Beger, Gabriele: Bibliothek als Stiftung. Vor- und Nachteile dieser Rechtsform In: Zukunft der Bibliothek – Bibliothek der Zukunft . Dokumentation der Fachtagung der Freien Universität Berlin und der ÖTV Berlin am 21. Nov. 2000. Hrsg. von Rolf Busch und Ver.di – Berlin: 2001 S. 97–105

Beger, Gabriele: Rechts- und Betriebsformen für öffentliche Bibliotheken. Berlin 1995

Moeske, Ulrich: Öffentliche Bibliotheken und die Veränderung von Verwaltungsstrukturen in Kommunen. – In: Bibliotheksdienst 38 /2004) H. 12, S. 1591

Mögliche Betriebsformen

Gabriele Beger: Mögliche Betriebsformen (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2011, Abschn. 3.7.1)

Mögliche Betriebsformen des Öffentlichen Rechts:

Anstalt des öffentlichen Rechts

Stiftung des öffentlichen Rechts

Eigenbetrieb

Eigengesellschaft

Mögliche Betriebsformen des privaten Rechts:

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

Aktiengesellschaft

Stiftung des bürgerlichen Rechts

Rechtsfähiger Verein

In der Rechtsform der unselbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts befinden sich die meisten Bibliotheks- und Informationseinrichtungen. Sie besitzen keine eigene Rechtsperson, sondern sind eine Einrichtung ihres Rechtsträgers, meist der Kommune, des Landes, der Hochschule. Sie handelt nicht im eigenen Namen, sondern im Auftrag ihres Trägers und erhalten von diesem eine jährliche Zuwendung nach Maßgabe des Haushaltes. Im laufenden Haushaltsjahr besteht stets ein Eingriffsrecht des Trägers in den Haushalt mittels Haushaltssperren. Auch die Beschäftigten sind unmittelbare Angestellte, Arbeiter oder Beamte des Trägers.

Bei einer eigenen Rechtsperson sieht dies anders aus. Sie handeln rechtlich im eigenen Namen. Zur Errichtung der eigenen Betriebs- und Rechtsform bedarf es eines Gesetzes oder eines Verwaltungsaktes. Stets erhält die eigenständige Rechtsperson eine Satzung, in der ihre Aufgaben aber auch die Zuwendung bzw. der Zuschuss rechtsverbindlich geregelt werden. Dies gilt sowohl für die öffentlich-rechtlichen, wie privaten Formen. Je mehr Aufmerksamkeit und Rechtskenntnis bei der Errichtung einer eigenen Rechtsform vorliegt, um so mehr gewinnt der neue Betrieb an Flexibilität und Selbständigkeit. Um die richtige Betriebsform zu finden und keine Versäumnisse bei der Errichtung zu begehen, sind im Vorfeld folgende Fragen zu beantworten:

Warum wird eine neue Betriebsform gesucht?

Gibt es potenzielle Beteiligungen anderer Betriebe oder der

Privatwirtschaft?

Erfolgte eine ausreichende Information bei bereits in neue

Trägerschaft überführte Betriebe?

Welches Personal wird benötigt, um selbst Arbeitgeber zu

sein und die Bewirtschaftung allein leisten zu können?

Welche haushaltsrelevanten Positionen sind im Bibliothekshaushalt

enthalten und welche werden bislang vom Träger in

seinem Haushalt geführt?

Die erste Frage zielt darauf zu erfahren, ob agiert oder reagiert wird. Aufgrund der leeren öffentlichen Kassen und der Tatsache, dass die Unterhaltung von Bibliotheken und Informationseinrichtungen keine Pflichtaufgabe darstellt, suchen viele Kommunen nach Sparmodellen. Meistens entscheiden sie sich völlig überstürzt im Zuge der Haushaltsdebatten. Man kann sich des Verdachts nicht entziehen, dass es dabei Modeströmungen gibt. Mal ist es der Verein und dann wieder der Eigenbetrieb, in dem alle artverwandten Kultureinrichtungen, vom Heimatmuseum über die Bibliothek bis zur Musikschule unter einem neuen Dach arbeiten sollen. Die Verträge, selbstverständlich kündbar, sehen dann eine jährliche Zuwendung, bemessen an dem bislang der Bibliothek zur Verfügung gestellten Etat und nach Maßgabe des kommunalen Haushalts vor. Den Satzungen fehlt es sehr häufig an korrekten Regelungen zum Zweck, zur Gemeinnützigkeit und zum Besitzstand der Beschäftigten, um nur einige gravierende Fallen zu benennen. Wollen Träger und Betrieb gemeinsam eine neue Rechtsform finden, dann sind die o.g. Fragen hilfreich.

Handelt es sich um eine kleine kommunale Einrichtung, ist das Modell der GmbH z.B. mit ekz-Gesellschafter-Beteiligung ein geeignetes, um eine Bibliothek attraktiv bei konstanter kommunaler Zuwendung zu gestalten, weil durch die Beteiligung Ressourcen Dritter genutzt werden können*. Sollen mehrere kommunale Kultureinrichtungen zusammengefasst werden, so ist der Eigenbetrieb, der Zweckverband, der eingetragene Verein oder die Stiftung zu favorisieren. Ist finanzielles Bürgerengagement zu erwarten, so wäre auch eine Aktiengesellschaft möglich. Soweit keine private Beteiligung zu erwarten ist, sollte die Rechtsform der Stiftung des öffentlichen Rechts besonders erwogen werden. Sie bietet durch ihren rechtsverbindlichen und gemeinnützigen Zweck für den Betrieb einer Kultureinrichtung eine adäquate Rechtsform. Grundsätzlich gilt es aber zu beachten, dass öffentlich-rechtliche Betriebsformen die Beteiligung Privater – ausgenommen als Spender und Sponsoren – nicht zulassen. So gilt als goldene Regel: Sollen privatrechtliche Dritte sich am Betrieb beteiligen, muss zwingend eine private Rechtsform gegründet werden.

„Drum prüfe wer sich ewig bindet“, so lautet ein altes Sprichwort. Dies sollte auch für die Wahl einer neuen Trägerschaft oder einer eigenen Rechtsform gelten. Bevor nicht Einigkeit über den Inhalt der notwendigen Verträge und der Satzung erzielt wurde, sollte der Schritt in eine neue Betriebsform nicht vollzogen werden. Fast jede Einrichtung, die diesen Schritt bereits gegangen ist, kann berichten, was vergessen wurde, nur unter größten Schwierigkeiten oder überhaupt nicht mehr zu korrigieren war, aber auch, dass sie den Schritt in die Selbstständigkeit nie bereut haben. Folgende Bibliotheken können Auskunft geben*:

Zentral- und Landesbibliothek Berlin, Stiftung des öffentlichen Rechts

Stadt- und Landesbibliothek Dortmund, im Eigenbetrieb

Stadtbibliothek Frankfurt/ Oder, im Eigenbetrieb

Stadtbibliothek Cottbus, im Eigenbetrieb

Stadtbibliothek Siegburg, GmbH (mit 40 % Gesellschaftsanteilen ekz GmbH ./. 60 % Stadt)

Die Deutsche Bibliothek, rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts

Stadtbibliothek Gütersloh, GmbH (mit 49 % Gesellschaftsanteilen Bertelsmann AG ./. 51 % Stadt)

Hamburger Bücherhallen, Stiftung des bürgerlichen Rechts

Stadtbibliothek Beeskow, im e.Verein

Stadtbibliothek Fürstenwalde Spree, gGmbH

Rechtsträgerwechsel

Gabriele Beger: Rechtsträgerwechsel (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2011, Abschn. 3.7.2)

Jeder Bibliothekar wünscht sich ein Höchstmaß an Flexibilität, kürzeren Entscheidungswegen und Eigenverantwortung bei der Verwendung von Mitteln. Dies kann durch einen Rechtsformwechsel erreicht werden, wenn in den Gründungsdokumenten der Bibliothek diese Selbständigkeit zugeschrieben wird. Jede Kommune wünscht sich schlanke und effizient arbeitende Verwaltungen. Budgetierung und Kostenleistungsrechnung sind Instrumente, die Behörden und ihre Dienstleistungseinrichtungen zu einer mehr wirtschaftlichen und effektiven Tätigkeit zu veranlassen. Die Ausgliederung der Dienstleistungseinrichtungen sind daher ein logischer Schritt. Um jedoch als Dienstleistungseinrichtung tatsächlich wirtschaftlicher und effektiver arbeiten zu können, bedarf es der richtigen Rechtsform. Deshalb sind nur Rechtsformen, die der originären Aufgabenstellung und dem Umfeld entsprechen, erfolgsversprechend.

Die GmbH wird oft nur aufgrund ihrer privaten Rechtsform mit kaufmännischer Buchführung erwogen, dabei ist sie insbesondere dann zu empfehlen, wenn eine Beteiligung der Privatwirtschaft integriert werden muss, oder sich unterschiedliche Träger an einem Betrieb beteiligen wollen. Der Eigenbetrieb hingegen ist eine sehr geeignete Rechtsform, wenn mehrere nachgeordnete Einrichtungen einer Kommune in einer Betriebsform unter Wahrung ihrer Unterschiedlichkeiten in Werkteilen, vereint werden sollen. Die Stiftung des öffentlichen Rechts kann ebenfalls über die eigene Kommune hinaus mehrere Einrichtungen aufnehmen und zu einer eigenen neuen Einrichtung werden lassen. Sie ist darüber hinaus nur durch Gesetz zu errichten, so dass ihre Zweckbestimmung, ihre Finanzierung und Arbeitsweise nur durch eine Gesetzesänderung novelliert werden kann, was ihr ein hohes Maß an Rechtssicherheit verleiht. Allen Rechtsformen ist gemein, dass sie der Bibliothek kurze Entscheidungswege und einen effektiven Umgang mit Ressourcen ermöglichen, wenn in der Satzung, den Verträgen oder Errichtungsgesetzen dies entsprechend ausgestaltet wird. Auf diese Dokumente ist besonderes Augenmerk zu legen und zwar bevor sie in Kraft treten. In die Vorbereitung eines Rechtsformwechsels ist deshalb alle Kraft und Einflussnahme zu legen.

Checkliste Vorbereitung
1.

Motive und Erwartungen des Rechtsformwechsels in der Kommune detailliert erfragen.

2.

Eigene Erwartungen formulieren und inhaltliches Konzept erarbeiten

3.

Kontakt aufnehmen zu bereits betroffenen Bibliotheken in der beabsichtigten Rechtsform sowie zur Gewerkschaft und zur Rechtskommission des DBV

4.

Bibliothekspersonal und Personalrat informieren.

5.

Wirtschaftsplan und Eröffnungsbilanz erstellen

6.

Arbeitsverhältnis des Bibliotheksleiters klären, insbesondere, wenn dieser Geschäftsführer einer GmbH oder eines Vereins werden soll.

7.

Finanzamt mit Entwurf einer Satzung, eines Gesellschaftsvertrags oder Stiftungsgesetzes konsultieren. Dabei auch vortragen, welche Tätigkeiten zur Einnahmenerzielung beabsichtigt sind.

8.

Mitwirkung an allen Belangen des Rechtsformwechsels nie abreißen lassen!

Neue Aufgaben

Gabriele Beger: Neue Aufgaben (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2011, Abschn. 3.7.3)

Zu oft wird verkannt, was eine eigene Rechtsperson an neuen Aufgaben mit sich bringt, die vorher der Träger wahrgenommen hat. Dazu zählt die Personal- und Haushaltshoheit sowie die Bewirtschaftung. Erhält die Bibliothek oder Informationseinrichtung eine eigene Rechtsfähigkeit, so ist sie Arbeitgeber. Das heißt, die Personalangelegenheiten und Personalwirtschaft obliegen ihr selbst. Sie hat nicht nur einen Haushalt bzw. Wirtschaftsplan aufzustellen, sie hat ihn auch so auszuführen, dass jährlich ein unabhängiger Rechnungsprüfer oder der Rechnungshof keine Beanstandungen vorbringen kann. Die Leitung, nunmehr Betriebsleitung oder Geschäftsführung, haftet nicht nur für die Richtigkeit und Sachlichkeit der Einnahmen und Ausgaben, sondern auch für ein etwaiges Minus in der Kasse. Die Kommune ist nicht mehr verpflichtet einen Mehrbedarf auszugleichen, soweit sie sich nicht vertraglich dazu verpflichtet hat. Bewirtschaftung bedeutet nicht allein, Reinigungsfirmen zu überwachen, sondern Strom, Wasser, Gas, Straßenreinigung, Müllabfuhr, Gebäudeversicherungen und Baumaßnahmen zu beauftragen, zu kontrollieren und zu vergüten. Ohne geschultes Personal lässt sich dies nicht bewerkstelligen, insbesondere auch dann, wenn künftig die kaufmännische Buchführung in Anwendung kommt. Outsourcing heißt oft das Wundermittel, das aber kostet Geld und im Haushalt der Bibliothek Eingang finden muss. Empfehlenswert ist auch, zu prüfen, inwieweit einzelne Leistungen (z.B. Zahlbarmachung der Bezüge) von der kommunalen Verwaltung weiterhin erbracht werden können. Dies allerdings erfordert dann eine Kostenerstattung, so dass im Vorfeld auch diese Kosten in den Wirtschaftsplan einzustellen sind.

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