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Flexibilisierung, Budgetierung, Globalhaushalt, Neues Steuerungsmodell

Garantiert 23.6.2004, Heike Schiffer, Konrad Umlauf, Quelle: Verlag Dashöfer GmbH

Heike Schiffer, Konrad Umlauf: Flexibilisierung, Budgetierung, Globalhaushalt, Neues Steuerungsmodell (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Hans-Christoph Hobohm • Prof. Dr. Konrad Umlauf, Hamburg: Dashöfer 2011, Abschn. 5.2.5)

Die Kritik an der kameralistischen Haushaltswirtschaft seit den 1990er-Jahren konzentriert sich auf folgende Punkte:

Die Mittel im Haushaltsplan beruhen auf den Bedarfsmeldungen der operativen Ebene, nicht auf strategisch motivierten politischen Entscheidungen des Landtags bzw. der Gemeindevertretung.

Der kameralistische Haushaltsplan weist einer Fülle von einzelnen Zwecken Mittel zu. Er macht die damit erzeugten Leistungen aber nicht deutlich (inputorientierte Steuerung).

Die detaillierte Zuweisung von Mitteln motiviert, diese in jedem Fall auszugeben (notfalls kurz vor Ende des Haushaltsjahrs, „Dezemberfieber“) in der Befürchtung, nicht ausgeschöpfte Mittel hätten eine Reduzierung der Haushaltsansätze in den nächsten Jahren zur Folge. Es fehlen Anreize, das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit umzusetzen. Folgekosten in späteren Jahren werden systematisch vernachlässigt.

Die Konzentration der Bewirtschaftungsbefugnisse auf die Querschnittsämter statt auf die die Leistung erzeugenden Fachämter verhindert ebenfalls, vorhandene Ressourcen im Sinn der Wirtschaftlichkeit auf die zu erbringenden Leistungen zu beziehen.

Wesentliche Ziele im Neuen Steuerungsmodell in Bezug auf den Haushaltsplan sind deshalb:

Stärkung des Wirtschaftlichkeitsprinzips und des Kostenbewusstseins durch Verlagerung weit reichender Bewirtschaftungsbefugnisse auf die Ebene der Fachämter (Engführung von Fach- und Ressourcenverantwortung). Dies findet jedoch in der Praxis meist enge Grenzen, weil die Fachämter zwar Mittel für Vorleistungen anderer Ämter (z.B. Leistungen des Hochbauamts für Gebäudeunterhaltung, des Personalamts für Personalverwaltung) in die eigene Bewirtschaftsbefugnis übertragen bekommen, aber nicht die Möglichkeit haben, diese Leistungen extern erledigen zu lassen (im Beispiel durch ein Ingenieurbüro, durch einen Steuerberater etc.). Der Anschlusszwang sollte zwar nach den Konzepten der KGSt und anderer Befürworter des Neuen Steuerungsmodells zeitlich befristet werden, um den Übergang in den Wettbewerb zu Marktbedingungen abzufedern, jedoch wird der Anschlusszwang in der Praxis meistens nicht in Frage gestellt, weil die betroffenen Ämter dies verhindern. Mit der Verlagerung von Bewirtschaftungsbefugnissen auf die Fachebene entsteht dort Bedarf an zusätzlicher Personalkapazität, während der Personalbedarf in den zentralen Behörden abnimmt. Konsequent im Sinn des Neuen Steuerungsmodells wäre daher parallel zur Verlagerung der Bewirtschaftungsbefugnisse auch eine Verlagerung von Personalkapazitäten. Dies unterbleibt jedoch meistens.

Stärkung der Bürgernähe und Dienstleistungsorientierung durch Bildung von Produkten, d.h. Beschreibungen von Dienstleistungen wie zum Beispiel Dokumentlieferung, Auskunftserteilung, Medienausleihe, Veranstaltungen. Den Produkten sollen die dafür eingesetzten Mittel gegenübergestellt werden. Dies kann die Einführung der Kosten- und Leitungsrechnung erfordern (zu dieser siehe Abschnitt 5/3).

Stärkere Motivation, Rationalisierungspotenziale und Einsparmöglichkeiten zu suchen, durch zeitlichen Vergleich von Produktkosten innerhalb der Kommune und interkommunalen Vergleich von Produktkosten. Dann kann im Haushaltsplan deutlich werden, dass ein höherer Ressourcenverbrauch zwar durch größere Leistungsmengen (beispielsweise mehr Ausleihen) verursacht ist, dass aber infolge einer verbesserten Organisation die Stückkosten für dieses Produkt (zum Beispiel Kosten für eine Ausleihe) gesunken sind. Die Schwierigkeit besteht allerdings noch immer darin,

  • dass trotz eines von der KGSt empfohlenen Produktkatalogs keineswegs in allen Haushaltsplänen Produkte ausgewiesen sind, und wenn dies der Fall ist, sind die Produktkataloge nicht einheitlich oder die Zuordnung von Detailaufgaben zu gleich benannten Produkten ist uneinheitlich,

  • dass die Zuordnung von Kosten zu gleich benannten Produkten uneinheitlich ist.

Stärkung des Sparsamkeitsprinzips durch Deckelung (Plafondierung) der Budgets, d.h. die Aufstellung des Haushaltsplans geht von einer festgesetzten Obergrenze für den Haushalt insgesamt oder von einer festgesetzten Zuschuss-Summe für jede einzelne Einrichtung aus. Teilweise müssen die Einrichtungen im Rahmen ihrer Budgets Kostensteigerungen (besonders bei Personalausgaben) ganz oder teilweise selbst auffangen, also an anderer Stelle kürzen.

Die politische Steuerung durch Gemeindevertretung und Landtag soll sich auf Grundsatz- und Richtungsentscheidungen konzentrieren und die Details der finanziellen Umsetzung der Verwaltung überlassen. Oft wird die Formulierung verwendet: Die Politik entscheidet das Was, die Verwaltung das Wie. Auf diesem Hintergrund soll die Verwaltungsspitze mit den Einrichtungen, die die Leistungen für die Bürger erbringen, Kontrakte abschließen (Kontraktmanagement), in denen zur Verfügung gestellte Ressourcen und zu erbringende Leistungen gegenübergestellt werden. Die Verwaltungsspitze soll sich aus dem Leistungsvollzug heraushalten und nur dann eingreifen, wenn sich abzeichnet, dass der Kontrakt nicht eingehalten werden kann (siehe auch Abschnitt 3/6.1 allgemein zum Neuen Steuerungsmodell). In der Praxis ist die Bereitschaft der Gemeindevertretungen bzw. der Landtage aber gering, sich auf strategische Entscheidungen zu beschränken.

Erforderlich ist ein differenziertes Controlling um laufend zu überprüfen, wie weit Ziele und zugeordnete Ressourcenverbrauche sich entsprechen.

Folgende Schritte – in dieser oder einer anderen Reihenfolge – auf dem Weg zur Haushaltsflexibilisierung und Budgetierung sind möglich und vielerorts bereits realisiert:

  1. Haushaltsstellen bzw. Haushaltstitel werden zu Budgets zusammengefasst oder wenigstens durch Deckungsvermerke miteinander verknüpft, Delegation der Zuständigkeit für über- und außerplanmäßige Mittel auf die Fachämter oder Dezernate mit Deckungsverpflichtung im Amt bzw. Dezernat. Überplanmäßige Ausgaben sind solche Ausgaben, die über den Haushaltsansatz hinausgehen. Sie sind bei entsprechenden Deckungsvermerken möglich. Außerplanmäßige Ausgaben sind Ausgaben für Zwecke, die im Haushaltsplan nicht vorgesehen sind. Für Bibliotheken besonders interessant sind alle Deckungsvermerke einschließlich der Gebühreneinnahmen, die den Erwerbungsetat betreffen. Oft fängt man bei der gegenseitigen Deckungsfähigkeit des sächlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwands an; erst später werden die Personalausgaben einbezogen. Letzteres macht freilich nur dann einen Sinn, wenn die budgetierte Einheit groß genug ist, um Ausgleichsmöglichkeiten zu haben. Eine andere Möglichkeit besteht darin, von den einzelnen Ämtern oder Dienststellen als verzichtbar eingestufte Personalstellen in einem zentral verwalteten Pool zu führen; Neubesetzungen vakanter Personalstellen dürfen dann nur aus diesem Pool erfolgen.

  2. Einschränkung zentraler Bewirtschaftungen und Bedarfsprüfungen, Verlagerung der Bewirtschaftungsbefugnisse auf die Fachämter, Lockerung des Freigabeverfahren. Das Freigabeverfahren, wonach bestimmte Ausgaben besonders im Vermögenshaushalt trotz Bewirtschaftungsbefugnis einer ausdrücklichen Freigabe durch die Kämmerei bedürfen, ist rechtlich nicht vorgeschrieben, aber vielerorts praktiziert. Freilich kann dies für eine Bibliothek, die kein eigenes Amt ist, auch bedeuten, dass sie statt mit einem verständigen Kämmerer mit einer verständnislosen Amtsleitung zu tun hat – oder umgekehrt. Entsprechend muss die Bibliothek ihre Öffentlichkeitsarbeit gestalten und adressieren.

    Punkt 1 und Punkt 2 gemeinsam machen das aus, was im kommunalen Bereich Budgetierung, im staatlichen Bereich Globalhaushalt genannt wird.

  3. Erweiterung der zeitlichen Übertragbarkeit. Dies wird häufig im Zusammenhang mit der Zuschussplafondierung gewährt: Für einige Jahre bleibt der Zuschuss konstant (trotz Kostenerhöhungen besonders beim Personal), aber die Einrichtung kann in einem Jahr ihr Budget über- oder unterschreiten, wenn sie binnen des vorgesehenen Zeitraums den Ausgleich im Rahmen des eigenen Budgets schafft.

  4. Vollständige Leistungsverrechnung der zentralen Dienste an die Fachämter, Freigabe der Inanspruchnahme. Im Rahmen der Kameralistik kommen Leistungen, die Einrichtungen derselben juristischen Person füreinander erbringen (z.B. Personalverwaltung beim Personalamt für die kommunale Bibliothek) nicht im Haushaltsplan vor, weil hierbei weder Einnahmen noch Ausgaben getätigt werden. Leistungsverrechnung bedeutet, dass im Haushaltsplan für die Abgabe bzw. Inanspruchnahme solcher Leistungen Positionen in den Haushaltsplan eingestellt werden. Sie beruhen solange auf groben Schätzungen, wie keine Vollkostenrechnung etabliert ist. Allerdings wird dadurch das Volumen des Haushaltsplans zunächst nur aufgebläht, ohne dass mehr Transparenz oder Wirtschaftlichkeit entsteht. Wirtschaftlichkeit durch Wettbewerbsdruck kann erst dann erreicht werden, wenn die Leistung nehmenden Einrichtungen entscheiden können, ob sie Vorleistungen der eigenen Verwaltung oder externe Dienstleistungen in Anspruch nehmen. Dies wird meistens nicht oder erst nach langen Übergangsfristen gewährt, weil die Vorleistungen externer Anbieter oft preiswerter sind, so dass die unvermittelte Freigabe zu Leerkapazitäten in Teilen der eigenen Verwaltung führen würde.

  5. Berichtswesen zusätzlich zur Haushaltsüberwachungsliste (HÜL). Wenn der Haushaltsvollzug stark dezentralisiert geschieht, kann die Leitung des gesamten Finanzwesens den aktuellen Stand des Ressourcenverbrauchs und der Einnahmen nicht mehr überblicken. Deshalb ist ein differenziertes Berichtswesen mit mindestens vierteljährlichen Berichten nach vorgegeben Strukturen und Kennziffern erforderlich.

  6. In den Haushaltsplan werden Produktbeschreibungen einschließlich der produktbezogenen Mittelverwendungen aufgenommen. Ggf. wird ein Produkthaushalt eingeführt, d.h. der Haushaltsplan bildet produktbezogene Budgets ab. Vorläufig muss aber der Haushaltsplan in der Regel auch in kameralistischer Form mit entsprechenden Flexibilisierungshinweisen vorgelegt werden.

  7. Umfassende dezentrale Ressourcenverantwortung im Sinn eigenbetriebsähnlicher Zuständigkeiten der Fachämter.

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