Ulrich Naumann und Konrad Umlauf: Methoden der quantitativen Personalbedarfs-Ermittlung (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2012, Abschn. 4.3.2)

Zur Ermittlung und Begründung des geltend gemachten Personalbedarfs bieten sich verschiedene Methoden an, die in Grundverfahren der Erstermittlung und in Folgeverfahren unterschieden werden können (Abbildung 1):

Abbildung 1: Gliederung der Verfahren der quantitativen Personalbedarfsermittlung^*

Die Grundverfahren Analytisches Berechnungsverfahren, Analytisches Schätzverfahren und Arbeitsplatzmethode unterscheiden sich in der Art der Datenerhebung sowie in der Datengüte. Zu den gröberen Verfahren sollte immer dann gegriffen werden, wenn sich eine detaillierte Analyse aus Zeit- oder inhaltlichen Gründen verbietet. Basis der Verfahren ist jedoch immer ein relativ detaillierter Teilaufgabenkatalog, dem einzelne Tätigkeiten nach Umfang und Zeitbedarf zugeordnet werden können.

Beim Analytischen Berechnungsverfahren wird der Personalbedarf durch das quantitative Erheben aktueller Ist-Daten (Arbeitsmenge und dafür verbrauchte Zeit) ermittelt. Solche Methoden sind die Selbstaufschreibung, das Laufzettelverfahren, die Multimomentaufnahme und die Zeitaufnahme. Maßgeblich für die Anwendung des Verfahrens sind die Häufigkeit der Teilaufgaben und ihre Quantifizierbarkeit. Neben einer Vollaufnahme können auch Teilerhebungen mittels einer Stichprobe vorgenommen werden.

Im Analytischen Schätzverfahren wird der Personalbedarf auf der Basis von vergangenheitsbezogenen Daten, die aus den Erfahrungswerten der ausführenden Beschäftigten resultieren, und plausibilisierten Prognosedaten ermittelt. Da es den Teilaufgaben in der Regel an einer ausreichenden Quantifizierbarkeit mangelt, werden Interviews und Aktenauswertungen herangezogen, um die Zeitbedarf und die Arbeitsmengen zu schätzen.

Die Arbeitsplatzmethode unterscheidet sich vom Analytischen Berechnungsverfahren durch die zugrunde liegende Annahme, dass die Stelle in jedem Fall erforderlich ist, der Personalbedarf wird als notwendig angenommen. Eine Berücksichtigung der Arbeitsmengen erfolgt nur dann, wenn mehr als ein Arbeitsplatz eingerichtet werden soll. Dies kann z.B. angewendet werden, wenn eine Informationsstellen-Mitarbeiterin für die Dauer der Öffnungszeit der Information als unbedingt erforderlich gilt, während für die Spitzenzeiten der Informationsinanspruchnahme eine weitere Mitarbeiterin eingesetzt wird, um die Arbeitsmenge zu bewältigen.

Zeit-pro-Stück-Messungen

Zu den Analytischen Berechnungsverfahren zählt die Zeit-pro-Stück-Messung. Es soll hier näher vorgestellt werden. Hierbei wird festgestellt, für welche Aufgaben wie viel Arbeitszeit verbraucht wird. Dann lässt sich der Zeitbedarf pro Fall für die eigene Bibliothek (z.B. Zeitbedarf pro Neuzugang) errechnen. Bei einem Anwachsen der Fallzahlen (z.B. wachsende Zahl der Ausleihen, mithin wachsende Zahl der aus dem Magazin auszuhebenden Bände bzw. wachsender Zahl der wieder einzustellenden Bestandseinheiten) lässt sich der wachsende Personalbedarf genau angeben. Einzelne Aufgaben der Bibliothek, beispielsweise Auftragsrecherchen oder Heimausleihe, können anhand des zu leistenden Aufwands kritisch zur Diskussion gestellt werden. Parallele Organisationsuntersuchungen in vergleichbaren Bibliotheken (Betriebsvergleich) können ein Impuls sein, Organisation, Effizienz und Arbeitsmethoden der eigenen Bibliothek zu durchleuchten. Nachdem Bibliotheken diese Methode lange Zeit mehr oder minder undifferenziert abgelehnt haben, weil sie darin vor allem ein Instrument zur Begründung von Stellenstreichungen sahen, führten etliche Bibliotheken in den 1990er Jahren aus eigenem Antrieb Zeit-pro-Stück-Messungen im Rahmen von Betriebsvergleichen durch.

Dennoch ist zu bedenken, dass solche Zeit-pro-Stück-Messungen nur einen Annäherungswert an das benötigte Personal darstellen. Der Grund liegt darin, dass in den Bibliotheken viele „Stücke“ mit einem jeweils geringen Zeitaufwand produziert werden, die jeweils unterschiedliche Qualifikationen (etwa für Magazinaushebungen, die Katalogisierung oder den Auskunftsdienst) erfordern. Wenn beispielsweise die Zahl der Magazinaushebungen um 12.000 steigt und jede Aushebung mit 5 Minuten kalkuliert wird, entsteht ein Kapazitätsbedarf von 60.000 Minuten. Dieser kann aber nur dadurch gedeckt werden, dass eine ganze weitere Stelle mit einer Jahresarbeitskapazität von ca. 93.000 Minuten bereitgestellt wird. Eine Halbtagskraft würde nicht ausreichen. Wir haben es mit dem typischen Fall zu tun, dass eine dauerhafte Kapazitätserhöhung nur in Kapazitätssprüngen von ca. 93.000 Jahresarbeitsminuten vorgenommen werden kann, da andere Formen der kontinuierlichen Kapazitätserhöhung ausscheiden. In wissenschaftlichen Bibliotheken kann man sich dann mit der befristeten Einstellung von Studentischen Hilfskräften behelfen. Jede Studentische Hilfskraft erhöht bei einem Vertrag von 40 Monatsstunden die Kapazität um ca. 21.000 Jahresarbeitsminuten. Allerdings sind diese Arbeitskräfte nicht so flexibel einsetzbar, wie es der Dienstbetrieb etwa bei Magazinausleihen mit Sofortbereitstellung erfordern würde, da bei Studentischen Hilfskräften auf ihre Hauptbeschäftigung, das Studieren, Rücksicht genommen werden muss.

Ein weiteres Problem bei großen Organisationen liegt in der Aufgliederung der einzelnen Verrichtungen auf verschiedene Arbeitskräfte. Dies wird insbesondere im Ansatz der Prozesskostenrechnung deutlich, wo die Gesamtleistung, etwa die Zugangsbearbeitung eines Mediums, auf verschiedene Phasen der Leistungserstellung mit verschiedenen Mitarbeitenden aufgeteilt wird, ohne deren jeweiligen Beitrag die Gesamtleistung nicht zu erbringen wäre. Will man deshalb eine Zeit-pro-Stück-Messung in der Zugangsbearbeitung eines Mediums ausweisen, muss man die Gesamtaufgabe in personen- bzw. teilprozessbezogene Teilaufgaben gliedern und getrennt erfassen oder für die Gesamtleistung prozentuale Werte für die Mitwirkung jedes Prozessbeteiligten festlegen, aus deren Addition sich der Personalbedarf für die Gesamtleistung ergibt.

Die zugrunde liegende Methode der Zeit-pro-Stück-Messungen ist die Arbeitszeitermittlung. Arbeitszeitermittlung kann man vorteilhaft mit Hilfe der Selbstaufschreibung durchführen. Die Mitarbeiter erhalten vorgedruckte Bögen für Tagesberichte (Abbildung 2).

Abbildung 2 Tagesbericht

Die Mitarbeiter erhalten eine Einweisung in den Zweck des Verfahrens und in die Art und Weise, wie sie den Erhebungsbogen ausfüllen sollen. Dazu gehört auch eine (im Idealfall individualisierte) Liste der infrage kommenden Tätigkeiten. Andernfalls kann es zu Interpretationsproblemen bei frei formulierten Tätigkeitsbezeichnungen kommen (z.B.: Was genau ist mit Einarbeiten gemeint, welche Tätigkeiten gehören dazu?). Die kleinste darzustellende Zeiteinheit kann auf 15 Minuten festgelegt werden. Oder der Erfassungsbogen enthält Zeilen in 15-Minuten-Einheiten.

Die Untersuchung wird in zwei Phasen mit typischem Tätigkeitsanfall zu verschiedenen Jahreszeiten durchgeführt. Beide Phasen sollen sich über einen Monatswechsel erstrecken, z.B. 25. März bis 10. April und 20. September bis 5. Oktober, damit die typischen Arbeiten zum Monatswechsel mit erfasst werden. Von zusammen etwa vier Wochen Selbstaufschreibung wertet man die letzten drei Wochen aus (die erste Woche ist ungenau wegen mangelnder Übung).

Die von den Mitarbeitern angegebenen Zeiten werden zusammengerechnet und ins Verhältnis gesetzt zu den zeitgleich, aber unabhängig von der Selbstaufschreibung ausgezählten Stückmengen. Dann kann man Durchschnittswerte für einzelne Tätigkeiten errechnen (Stück pro Stunde bzw. Minuten pro Fall). Die Mitarbeiter können auch in den Erfassungsbögen die Fallzahlen selbst eintragen.

Entgegen einer verbreiteten Auffassung ist die zeitliche Inanspruchnahme für die Selbstaufschreibung im Verhältnis zur erfassten Arbeitszeit gering. Die fast abgeschlossene „Bearbeitungsrevolution“ (Elmar Mittler, 1994) hat dazu geführt, dass jeder Mitarbeiterplatz mit einem netzfähigen Rechner ausgestattet worden ist. Daher ist es auch möglich, die Zeit-pro-Stück-Erfassung elektronisch mit einem Zeiterfassungssystem abzubilden und maschinengestützt auszuwerten. Ein solches Verfahren erhöht nicht unbedingt die Genauigkeit der Erfassung, weil es auch mit Zeittakten von 15 oder 30 Minuten arbeiten wird, erleichtert aber die Anwendung und Auswertung, zumal wenn ein umfassender, mit Kodierungen erfassbarer Verrichtungen-Katalog bereitgestellt wird, für den im System Erklärungen zum Inhalt einzelner Verrichtungen zur Orientierung hinterlegt sind.

Für die Ermittlung des Bedarfs an Arbeitskapazität insgesamt darf man jedoch unregelmäßig anfallende Tätigkeiten, die in den jeweils ausgezählten zwei Wochen nicht vorkamen, nicht vergessen, wie z.B. Jahresabschlussarbeiten, Revisionen etc. Das Verfahren ist ungenau bei Tätigkeiten, über die Angaben nur von einem einzigen Mitarbeiter vorliegen. In den so ermittelten Kapazitäten sind die Zeiten für persönliche Verrichtungen (z.B. Naseputzen, Gang zur Toilette, Blumengießen) enthalten, nicht die Zeiten für Urlaub, Krankheit, Fortbildung. Auch darf man das „kreative Potenzial“ der Mitarbeiter bei jeder Art von Selbstaufschreibung nicht vergessen, wenn sie von den Folgen her gedacht wird. Zu geringe Zeitangaben könnten zur Aufgabenvermehrung führen, zu großzügige Angaben die Arbeitsleistung in einem schlechteren Leistungsbild erscheinen lassen. Die Mitarbeiter werden über das Ergebnis informiert.

Arbeitszeitermittlung betrifft die Gestaltung des Arbeitsplatzes und ist damit ein mitbestimmungspflichtiger Vorgang (z.B. § 75 Bundespersonalvertretungsgesetz).

Eine grundsätzliche Kritik an den Analytischen Schätzverfahren wird von Burkhardt Krems (2010) geäußert. In seinem Online-Lexikon „olev“ formuliert er drei grundsätzliche Kritikpunkte: In der modernen Verwaltung, die sich am Neuen Steuerungsmodell orientiert, mit der darin implementierten Fach-, Ressourcen- und Organisationsverantwortung vor Ort, ist die von zentraler Stelle veranlasste analytische Personalbemessung überflüssig und schädlich, weil zu wenig auf die örtlichen Belange eingegangen wird und der vor Ort gestaltende Mitarbeiter seiner wichtigsten Ressource, der Personaleinsatzplanung, beraubt wird. (Allerdings spricht dies nicht grundsätzlich gegen das Verfahren, da ja auch dezentrale Einsatzmöglichkeiten denkbar sind). Der „Personalbedarf“ ist keine objektive, vom jeweiligen Leistungsprogramm, der angestrebten Qualität der Leistung, der bestehenden Aufbau- und Ablauforganisation, der vorhandenen oder zu erweiternden Qualifikation sowie der Personalentwicklung und -führung unabhängige Größe. Und zuletzt: Die „Analytische Personalbedarfsbemessung“ täuscht eine nicht berechtigte Objektivität und Verlässlichkeit vor. Stattdessen ist ein dezentrales Personalmanagement als umfassende Gestaltungs- und Steuerungsaufgabe gefordert.

Auch wegen der Problematik, dass man bei der mengenmäßigen Erfassung eigentlich nur die ausführenden Personalkapazitäten, nicht aber auch die leitenden Personalkapazitäten mengenmäßig berücksichtigen kann, kann den analytischen Verfahren bei der Personalbedarfsrechnung nur eine Teilfunktion zugewiesen werden.

Pauschaler Vergleich

Der pauschale Vergleich ist den Schlüsselzahlverfahren zuzuordnen. Beim pauschalen Vergleich werden ohne Hinsehen auf interne Vorgänge und ohne zusätzliche Erhebungen statistische Angaben über Personalstellen (z.B. aus der Deutschen Bibliotheksstatistik, aus dem Jahrbuch der Deutschen Bibliotheken oder dem Jahrbuch der öffentlichen Bibliotheken) zwischen mehreren, vergleichbaren Bibliotheken verglichen. Soweit verfügbar, können Fallzahlen oder Mengenangaben (vor allem Neuzugänge und Öffnungsstunden) hinzugezogen werden.

Der Vorteil ist der geringe Erhebungsaufwand. Der Nachteil besteht darin, dass Sachverhalte, die einen örtlichen Einfluss auf den Personalbedarf haben, nicht oder nur ungenau in Betracht gezogen werden können, z.B.:

• Zahl der Auskunfts- und Verbuchungsplätze, die während der Öffnungszeiten gleichzeitig besetzt werden,

• Dienstleistungen, die in den statistisch ausgewiesenen Fallzahlen nicht enthalten sind, z.B. Digitalisierung von Titeln aus dem eigenen Bestand,

• Automatisierungsgrad der Arbeitsabläufe,

• Fertigungstiefe, d.h. Umfang der eingekauften Fremdleistungen (z.B. Katalogisierung oder Bucheinband) im Verhältnis zur Eigenerzeugung.

Bezugsgröße der Vergleichbarkeit bei Öffentlichen Bibliotheken ist in der Regel die Einwohnerzahl der Gemeinde, bei wissenschaftlichen Bibliotheken die Zahl der Bände im Bestand und die Zahl der Neuzugänge.

Richtwerte

Zu den Schlüsselzahlverfahren kann ebenfalls das Benutzen von Richtwerten gerechnet werden. Richtwerte können Planungsrichtlinien entnommen werden oder sie beruhen auf Organisationsuntersuchungen in einer größeren Zahl von Bibliotheken. Richtwerte werden im Kapitel 4.3.4 für Öffentliche Bibliotheken und im Kapitel 4.3.5 für wissenschaftliche Bibliotheken ausführlich behandelt. Richtwerte können auch das Ergebnis analytischer Schätzverfahren sein.

Pauschale Richtwerte für wissenschaftliche Bibliotheken findet man bei Mallmann-Biehler (1982). Beispielsweise beträgt danach die Jahresleistung eines Fachreferenten an neuen Universitätsbibliotheken 6.400 Erwerbungen. Offen bleibt dabei, wie viel seiner Arbeitszeit der Fachreferent für die Auswahltätigkeit verwendet. Ohne eine Zeitbestimmung ist jedoch ein solcher Richtwert nicht anwendbar, es sei denn, man definiert die genannte Jahresleistung als 100 %-Leistung und berechnet den Bedarf an Fachreferats-Leistungen nach dem tatsächlichen oder erwarteten Zugang.

Pauschale Richtwerte für Öffentliche Bibliotheken nannte 1973 das Gutachten (Öffentliche Bibliothek 1973) der damals so bezeichneten Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt). Danach ist für eine voll entwickelte Öffentliche Bibliothek (2 Medieneinheiten pro Einwohner, 3 Ausleihen je Medieneinheit je Jahr) von einem Personalbedarf von einer Personalstelle je 2.000 Einwohner auszugehen. Auch der Bibliotheksplan '73 (1973) übernimmt in seiner Anlage 3 diese Forderung. Nur sehr wenige Bibliotheken wurden personell so ausgestattet. Mit der heutigen Situation ist der diesen Zahlen zugrunde liegende geringe Automatisierungsgrad und die große Fertigungstiefe (z.B. kaum Fremddaten bei der Katalogisierung) kaum vergleichbar. Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe Bibliothekswesen forderte 1991 (Empfehlungen zur Förderung… 1991, S. 24), dass Öffentliche Bibliotheken in den neuen Bundesländern nach den Richtwerten des KGSt-Gutachtens, mindestens aber mit 70 % der im KGSt-Gutachten empfohlenen Personalstellen ausgestattet sein sollen.^* Diese Forderung wurde auch in der Anlage 2 von Bibliotheken '93 (1994, S. 112) wiederholt.^* Ebenfalls zu einem pauschalen Richtwert führte 1998 der Betriebsvergleich im Regierungsbezirk Düsseldorf. Es wurde festgestellt (Betriebsvergleich…, 1998, S. 94), dass durchschnittlich 30 % der Arbeitskapazität auf Tätigkeiten im Publikumsbereich (Auskunftsdienst, Ausleihverbuchung) entfallen. (Zu einem ähnlichen Ergebnis – 32 % – war bereits Umlauf 1993 gekommen.) Davon ausgehend wurde als pauschales Verfahren zur Ermittlung des Personalbedarfs empfohlen: Summe aller Mitarbeiterstunden pro Woche, die aufgrund der Öffnungszeiten im Publikumsbereich benötigt werden, multipliziert mit 3,334 = Personalbedarf pro Woche in Stunden. Grundlage dieses Wertes sind freilich die im Durchschnitt der Bibliotheken ungenügenden Öffnungszeiten. Bei besseren Öffnungszeiten sinkt dieser Faktor, steigt der Prozentanteil der Arbeitskapazität im Publikumsverkehr.