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Unterstützung von Veränderungsprozessen: Auswahl externer Berater – Vergabeverfahren

Garantiert 10.9.2004, Cornelia Vonhof, Quelle: Verlag Dashöfer GmbH

Cornelia Vonhof: Unterstützung von Veränderungsprozessen: Auswahl externer Berater – Vergabeverfahren (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2011, Abschn. 3.6.3.3)

Der Beruf des Unternehmensberaters unterliegt in Deutschland keiner gesetzlich fixierten Berufsordnung und keinem Berufsbezeichnungsschutz. Die Berufsbezeichnung Unternehmensberater, Wirtschaftsberater, Betriebsberater o.ä. kann jeder führen, unabhängig von Qualifikation und Erfahrung. Berater-Fehlentscheidungen bedeuten aber oft nicht nur erhebliche finanzielle Verluste. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass Mitarbeiter schlechte Erfahrungen, die mit einem Beratungsprojekt gemachten wurden, auf Veränderungsprozesse allgemein übertragen. Umso wichtiger ist es, eine fundierte und tragfähige Entscheidung zu treffen.

Die Mitgliedschaft im BDU* kann ein Hinweis auf die Seriosität eines Anbieters sein. So weit als möglich sollte außerdem auf die Erfahrungen anderer Bibliotheks- und Informationseinrichtungen mit Beratern oder Beratungshäusern zurückgegriffen werden. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass das Erfahrungspotenzial in Bibliotheken insgesamt recht schmal ist und, dass Beratung ein „People-Business“ ist, d.h. außerordentlich stark von den konkret handelnden Personen abhängt. Das bedeutet, dass positive oder negative Erfahrungen bezogen auf ein Beratungshaus X nur eine eingeschränkte Aussagekraft haben. Natürlich prägt die Philosophie eines Hauses dessen Berater. Der „McKinsey-Stil“ ist allgemein bekannt! Viel wichtiger für den Erfolg oder Misserfolg eines Projektes sind aber die Personen, die als Berater in die Bibliothek kommen. Hierauf sollte bei der Auswahl ein besonderes Augenmerk gelegt werden. Das komplexe und aufwändige Vergabeverfahren, das für die öffentliche Hand vorgeschrieben ist, steckt für die Auswahl der externen Berater den Rahmen.

Vergaberecht und Vergabeverfahren

Bibliotheken und Informationseinrichtungen in öffentlicher Trägerschaft, d.h., getragen von Kommunen, den Ländern oder vom Bund, unterliegen grundsätzlich bei Beschaffungen dem Vergaberecht für öffentliche Aufträge*.

Hintergrund dieser Regelungen für den Einkauf von Gütern und Dienstleistungen ist die Tatsache, dass die dafür ausgegebenen Mittel aus Steuern, Beiträgen und Gebühren stammen, was die öffentliche Hand zu einem möglichst wirtschaftlichen und effizienten Umgang verpflichtet. Die Wirtschaftlichkeit des Einkaufs soll durch Wettbewerb sichergestellt werden. Außerdem soll verhindert werden, dass der Staat als großer Nachfrager auf dem Markt seine Marktstärke* missbraucht. Ein weiteres Ziel ist die Öffnung der öffentlichen Beschaffungsmärkte in der EU durch transparente und nichtdiskriminierende Verfahren für alle potenziellen europäischen Bewerber um öffentliche Aufträge.

Die Rechtsgrundlage für den Einkauf der öffentlichen Hand und damit auch die Vorbereitung und Abwicklung der Vergabe eines Beratungsauftrags ist komplex, verschachtelt und unübersichtlich*. In der Regel wird das gesamte Verfahren von der Vergabestelle des Bibliotheksträgers gesteuert. Kennt die Bibliothek jedoch die Regeln des Verfahrens, so kann sie es nutzen, um an entscheidenden Stellen Einfluss zu nehmen:

So können die Aufgaben- und Leistungsbeschreibung qualifiziert nur von der Bibliothek bereitgestellt werden. Damit können maßgeblich die Qualität der Bewerbungen und damit die Qualität der ausgewählten Berater bestimmt sowie die Inhalte und der Verlauf des Projektes beeinflusst werden.

Es können bestimmte Elemente des Vergabeverfahrens eingefordert werden, die für die qualifizierte Bewerberauswahl hilfreich sind wie Bietergespräche oder ein vorgeschalteter Teilnahmewettbewerb.

Die rechtlichen Grundlagen für die Beschaffung der öffentlichen Hand sind

das Haushaltsrecht* (Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) und die Haushaltsverordnungen der Länder und Kommunen)

das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)

das Vergaberechtsänderungsgesetz (VgRÄG)

die Vergabeverordnung (VgV)

die so genannten Verdingungsordnungen bzw. Vergabe- und Vertragsordnung (VOB, VOF, VOL) und

zusätzliche rechtliche Bestimmungen auf Ebene der Bundesländer (in Baden-Württemberg zum Beispiel Verwaltungsvorschriften sowie die Bestimmungen im Mittelstandsförderungsgesetz).

Schaubild 4: Aufbau des Vergaberechts

Die einschlägigen Regelungen für das Vergabeverfahren sind in den Verdingungsordnungen festgeschrieben:

VOB – Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen Diese Verdingungsordnung regelt die Vergabe öffentlicher Aufträge über Bauleistungen und ist damit für Beratungsaufträge nicht relevant.

VOL – Verdingungsordnung für Leistungen außer Bauleistungen*

Sie regelt die Vergabe öffentlicher Dienstleistsaufträge (hier sind ausdrücklich von freiberuflich Tätigen erbrachte Dienstleistungen ausgenommen) und Lieferleistungen (entgeltliche Kauf-, Miet-, Pacht- oder Leasingverträge über Waren)*.

VOF – Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen Hier ist die Auftragsvergabe an Freiberufler niedergelegt. Dabei muss der Gegenstand dieser Dienstleistung eine Aufgabe sein, deren Lösung vorab nicht eindeutig und erschöpfend beschrieben werden kann. Da dies auf Beratungen in der Regel zutrifft, ist die VOF die bei der Vergabe von Beratungsaufträgen anzuwendende Verdingungsordnung. Die VOF gilt allerdings erst ab einem Schwellenwert von € 130.000 bzw. 200.000 Auftragsvolumen.

Die Verdingungsordnungen regeln auch die Art der Vergabeverfahren. Es werden drei unterschiedlich aufwändige Verfahren unterschieden:

Die „öffentliche Ausschreibung“ (europaweit: „offenes Verfahren“), die einen unbeschränkten Kreis von Unternehmen zur Abgabe von Angeboten auffordert.

Die „beschränkte Ausschreibung“, die vorsieht, dass nur ein beschränkter Kreis von Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert wird (europaweit: „nicht offenes Verfahren“), weil z.B. außergewöhnliche Fachkunde, Leistungsfähigkeit oder Zuverlässigkeit erforderlich ist.

Die dritte Art ist die „freihändige Vergabe“ (europaweit: „Verhandlungsverfahren“), das als einziges Verfahren Verhandlungen mit den anbietenden Unternehmen zulässt. Dieses Verfahren ist die große Ausnahme und kommt nur zur Anwendung, wenn für Leistungen (z.B. aufgrund der Erfahrung, Fachkunde etc.) nur ein Unternehmen in Frage kommt oder wegen Gefahr im Verzug eine besondere Dringlichkeit besteht.

Vorrangig sind öffentliche Auftraggeber zur öffentlichen Ausschreibung verpflichtet, da diese den potenziell größten Wettbewerb organisiert. Nur unter engen Voraussetzungen dürfen die anderen Verfahren gewählt werden. Um zusätzlich die Gefahr der Wettbewerbsbeschränkung bei den beiden nicht-öffentlichen Verfahren möglichst klein zu halten, ist vor einer beschränkten Ausschreibung oder freihändigen Vergabe ein „Teilnahmewettbewerb“ durchzuführen. Dies ist ein stark formalisiertes Verfahren, in dem die Anbieter – also die Beratungshäuser – unter Vorlage von Angaben zur Leistungsfähigkeit ihres Unternehmens das Interesse bekunden, an der nicht-öffentlichen Ausschreibung beteiligt zu werden. In der Regel werden von den Interessenten drei bis maximal zehn Unternehmen aufgefordert, ein ausführliches Angebot abzugeben.

Die Bekanntmachung öffentlicher Aufträge erfolgt in den verschiedenen Ausschreibungsblättern, in Tageszeitungen oder im Amtsblatt der Europäischen Union.

Der erwähnte Aspekt der Öffnung des Marktes für europäische Anbieter schlägt sich in den Regelungen zu den „Schwellenwerten“ nieder: Die europaweite Ausschreibung eines Auftrages hat immer dann zu erfolgen, wenn bestimmte Auftragswerte überschritten werden. Für Liefer- und Dienstleistungsaufträge der Bundesstellen gilt dies ab 130.000 €, für Liefer- und Dienstleistungsaufträge aller anderen Auftraggeber ab 200.000 € und für Bauaufträge ab 5 Mio. €.

Bedeutung in der Praxis

Für Bibliotheken und Informationseinrichtungen haben diese Schwellenwerte bei der Vergabe von Beratungsaufträgen große Bedeutung:

Geht die Bibliothek (zusammen mit der Vergabestelle des Trägers) davon aus, dass das Beratungsvolumen unter 130.000 bzw. 200.000 € (ohne Umsatzsteuer) liegt, so ist

  1. die VOL/A nicht anzuwenden, weil Beratung als „freiberufliche Tätigkeit“ erbracht wird und dafür die VOL nicht gilt,

  2. die VOF nicht anzuwenden, weil sie erst ab den definierten Schwellwerten gilt.

Hier würden dann die Bestimmungen der Haushaltsordnungen des Trägers greifen. Die Vergabe freiberuflicher Leistungen kann danach wegen ihrer besonderen intellektuellen und kreativen Natur entweder in Form einer beschränkten Ausschreibung oder seltener einer freihändigen Vergabe erfolgen. Dabei sind jedoch immer die spezifischen Regelungen und Wertgrenzen der einzelnen Bundesländer oder Kommunen zu beachten, mit denen diese den vorgegebenen gesetzlichen Rahmen ausgestalten.

Beispiel Berlin:

Gemäß den Ausführungsvorschriften zur Berliner Landeshaushaltsordnung vom 10.2.2003 (AV LHO § 55) dürfen bei Unterschreitung bestimmter Wertgrenzen die Berliner Vergabestellen vom Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung abweichen. Die Wertgrenzen liegen für Liefer- und Dienstleistungen bei 25.000 € (beschränkte Ausschreibung) und 2.500 € (freihändige Vergabe). Auch bei freihändiger Vergabe sind im Allgemeinen mindestens drei Angebote einzuholen. Bei einem Auftrag mit einem voraussichtlichen Wert bis zu 500 € ist ein formloser Preisvergleich ausreichend.

Die aufgeregten Diskussionen der letzten Jahre über angebliche und tatsächliche Unregelmäßigkeiten bei öffentlichen Vergabeverfahren haben jedoch dazu geführt, dass viele öffentliche Auftraggeber bei ihren Vergaben überkorrekt agieren und auch unterhalb der Schwellenwerte trotz vorhandener Regelungen in den Haushaltsordnungen die aufwändigeren Verdingungsordnungen anwenden.

Zwingend anzuwenden ist die VOF allerdings dann, wenn die Bibliothek (zusammen mit der Vergabestelle des Trägers) davon aus geht, dass das Beratungsvolumen mit 130.000 bzw. 200.000 € (ohne Umsatzsteuer) über dem Schwellenwert liegt. Hier muss eine europaweite Ausschreibung nach VOF erfolgen. Das bedeutet ein zeit- und arbeitsintensives Auswahlverfahren.

Ablauf des Vergabeprozesses

Die Formalien des Vergabeprozesses sind in den Verdingungsordnungen festgeschrieben. Diese Grundlinien auch auf Vergaben unterhalb des Schwellenwertes anzuwenden, ist jedoch empfehlenswert. Dies macht das gesamte Verfahren transparent und stellt sicher, dass Kritik und Angriffe aufgrund formaler Fehler ausgeschlossen werden können. Darüber hinaus können die formalen Regeln der Verdingungsordnungen gerade bei Einrichtungen, die keine Erfahrung und Routine mit Vergabe von komplexen Aufträgen haben, eine hilfreiche Leitlinie sein.

Schritt 1: Aufgaben- und Leistungsbeschreibung

Auf die Bedeutung einer klaren und präzisen Verständigung auf die Ziele und Inhalte eines Beratungsprojektes wurde bereits hingewiesen.

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